（圖片來源：圖蟲創(chuàng)意）

(資料圖片)

“

因此，無論是戶籍改革，還是城鄉(xiāng)土地改革，這些重大改革都需要從中央開始推動，而且方向要對，要跟地方提出要求，就是必須這么干。

”

有關(guān)中國過去40年經(jīng)濟發(fā)展與土地制度的關(guān)系，一直是過去十多年來中國經(jīng)濟學界爭議激烈的重磅議題，但即便最堅定支持“中國現(xiàn)有土地出讓體制支持了改革開放以來經(jīng)濟高速發(fā)展”觀點的人，也難以否認這套土地出讓體制所帶來的“土地財政”依賴、地方債務(wù)高企及“土地金融”風險、高房價、少子化等一系列問題。至于如何改革這套土地出讓體制，則因現(xiàn)實的復(fù)雜性，要么停留在所有制層面難有實際操作空間，要么迂回曲折難現(xiàn)真容，要么僅對無關(guān)宏旨的局部細碎問題提些改革建議。

在此情形下，香港中文大學（深圳）人文社科學院教授陶然在最近出版的《人地之間》一書中試圖對城鄉(xiāng)土地改革給出全方位的解決方案，顯然是稀有而冒險之舉——無疑，他的方案會成為一個供討論、批評的靶子。

陶然，2002年獲芝加哥大學經(jīng)濟學博士學位，后進入中國科學院農(nóng)業(yè)政策研究中心，最開始的研究議題是農(nóng)村基層治理——鄉(xiāng)村選舉、稅費改革。由于不用教課，他有時間和機會到中國很多地方調(diào)研，議題也從農(nóng)村基層治理逐漸擴展到流動人口、農(nóng)村土地利用、工業(yè)園區(qū)征地、城市土地出讓。2010年前后，陶然開始參與相關(guān)部門和地方政府關(guān)于土地、戶籍、住房改革的政策討論、制定——不過，多年之后，他將這概括為“不成功的政策參與和思想實驗”。

近些年，陶然開始思考中國的整體轉(zhuǎn)型，并將土地問題置于整個宏觀經(jīng)濟體制中思考，提出中國現(xiàn)行土地出讓問題的根源是中國經(jīng)濟發(fā)展的“三二一模型”：首先，中國現(xiàn)有經(jīng)濟體制表現(xiàn)為“三領(lǐng)域行政性壟斷”，即國有金融機構(gòu)、國有企業(yè)及地方政府分別在金融部門、制造業(yè)上游和非金融高端服務(wù)業(yè)及城市商住用地三個領(lǐng)域保持著行政性壟斷；其次，存在國內(nèi)、國際“兩層次逐底競爭”——即地方政府通過壓低工業(yè)用地價格和環(huán)保、勞工保護標準，推動了招商引資的“國內(nèi)逐底式競爭”，而中央政府則通過壓制人民幣匯率、出口退稅助推了出口導(dǎo)向的“國際逐底式競爭”；最后，中央和地方政府共同推動的國際、國內(nèi)“兩層逐底式競爭”有力支持了“一類市場化競爭”中民營企業(yè)的發(fā)展壯大，并最終為各級政府取得稅收收入，為上游國有企業(yè)、國有銀行和地方土地儲備部門抽取高額的壟斷租金創(chuàng)造了條件。

“三二一模型”之下，形成了“二三產(chǎn)交互強化型溢出效應(yīng)”——地方政府以放量、低價方式供應(yīng)工業(yè)用地以招商引資，促進制造業(yè)出口和發(fā)展，從而帶動本地第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成對本地住宅用地和商業(yè)用地的規(guī)?；枨螅偻ㄟ^壟斷限量、高價供應(yīng)商業(yè)和住宅用地獲得高額土地出讓金凈收益，接著再去還建工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)的貸款。

日前，《經(jīng)濟觀察報》在北京專訪了陶然，詳解他的城鄉(xiāng)土地全面改革方案。

《人地之間：

中國增長模式下的城鄉(xiāng)土地改革》

陶然/著

遼寧人民出版社

2023年2月

|訪談|

高房價的根源：

住宅用地少供抬價

經(jīng)濟觀察報：這本著作是從你作為一個研究者關(guān)注的議題出發(fā)，全面呈現(xiàn)了當前中國土地制度的淵源、成效與問題，并試圖在強政治約束下，嘗試找到這些問題的解決方案。從我的閱讀感受而言，前半部分可以視為解釋問題，非常透徹、精彩——尤其是“三二一模型”；后半部分是你試圖給當前的土地困局尋找解法，富有啟發(fā)性——我對這部分觀點，有認同的，也有不認同的。

現(xiàn)在，我想請你換個視角，從普通人的視角來看土地問題——作為普通人，未必關(guān)注土地制度這么宏觀問題，更關(guān)注的是房價這類息息相關(guān)的問題。因此，首要的問題是：高房價，尤其是超大城市的高房價，究竟是如何形成的？土地制度在其中扮演的角色是什么？

陶然：中國人能夠在“兩層逐底競爭模式”下造出全世界最便宜的任何其他制造業(yè)產(chǎn)品，一度把大部分其它國家，尤其是發(fā)達國家的制造業(yè)市場基本上占滿（當然最近這兩年情況正在變化）。造房子本質(zhì)上還是一種特殊的制造業(yè)產(chǎn)品，被人們作為耐用消費品來消費（雖然確實也有一定的投資屬性）。無論是蓋房子，還是搞基建，中國的建設(shè)能力都很強。三四線城市住宅的建安成本一平米也就兩三千塊錢，一二線城市稍高，但這個差別不會太大。那么為什么那么多一二線城市房價會漲到五六萬、七八萬，甚至十幾萬？三四線城市一兩萬的，更是比比皆是。當然都是因為我國現(xiàn)有的稅費和土地出讓體制。

在所謂“三二一分析框架”下，地方政府一般先找銀行借錢去建工業(yè)開發(fā)區(qū)，再放量低價供應(yīng)工業(yè)用地來招商引資。在這個過程中，地方政府要付征地和基礎(chǔ)設(shè)施成本，還要付各種社會維穩(wěn)成本。而把這些企業(yè)吸引到工業(yè)開發(fā)區(qū)、形成產(chǎn)能以后，有相當一部分能夠出口（配合中國的人民幣匯率和出口退稅政策），但是地方政府直接拿到的稅并不多——所得稅地方政府2002年拿到50%，2003年及之后只有40%；1994年分稅制后，地方政府的制造業(yè)增值稅份額為25%，加上之后每年新增上繳中央部分要返還三分之一給地方，2008年前后地方政府拿到的制造業(yè)增值稅比例大概在30%～35%左右，中央65%～75%。對于中國的出口制造業(yè)商品而言，地方的增值稅一般不太退稅，而中央獲得的增值稅基本都會退給出口企業(yè)。

那么，地方政府在這樣強力招商引資過程中的收益在哪里呢？主要就在于“二產(chǎn)對三產(chǎn)的溢出效應(yīng)”：通過二產(chǎn)帶動本地三產(chǎn)，本地才能夠發(fā)展出對服務(wù)業(yè)的規(guī)?；枨笠约跋鄳?yīng)的規(guī)?；≌玫睾蜕虡I(yè)用地市場。地方政府一方面可以收取服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅（2015年“營改增”之前屬于地方獨享稅），另一方面可以通過壟斷商住土地限量供應(yīng)去賺錢，然后再去還建工業(yè)開發(fā)區(qū)和新城區(qū)（主要是為了賣商住用地）的貸款。

這個模式下，中國城市政府作為壟斷的住宅和商業(yè)用地供應(yīng)者，每年供應(yīng)住宅用地的數(shù)量就是其跨期利潤最大化的數(shù)量。再多供一些住宅用地，政府的凈收益就會減少。這是從供給角度看——少供抬價是城市政府的財政最大化的理性行動。

從需求的角度來看，在這樣一個發(fā)展模式下，人民幣基本上是以（美元為主體的）外匯為錨——那邊貿(mào)易順差和熱錢進來形成外匯儲備，這邊就超發(fā)人民幣的基礎(chǔ)貨幣，而超發(fā)的20多萬億基礎(chǔ)貨幣又進入中央能有效控制、且自身又具備行政性壟斷地位的國有金融體系，再由后者以貸款方式發(fā)放，通過“廣義貨幣”大幅增加了經(jīng)濟中的流動性，然后涌入地方城市政府壟斷限量供應(yīng)的住宅用地、部分商業(yè)用地和地產(chǎn)、甚至還有一部分墓地。政府壟斷供地這個體制，配合著中國政府“刺激-調(diào)控-再刺激”宏觀調(diào)控模式下很容易出現(xiàn)的天量信貸，就會引發(fā)各線城市房價的一波一波上漲。

中國2008年以后大致有四輪宏觀刺激政策，就是這么一個模式下，國內(nèi)國際兩層逐底競爭導(dǎo)致外貿(mào)順差、熱錢進來，政府對沖超發(fā)人民幣，超發(fā)的天量貨幣大部分會進入房地產(chǎn)。之所以大部分進入房地產(chǎn)，是因為地方政府壟斷供應(yīng)商住用地這個體制為炒房地產(chǎn)提供了體制支撐。因此，中國的房地產(chǎn)是一個“堅硬的泡沫”，就是說泡沫不容易破；要是這么多錢涌入股市，很容易引來大盤股發(fā)行，馬上就給你稀釋掉，股市那個泡沫很難吹起來。

經(jīng)濟觀察報：這個模式的兩個前提分別是：城市政府限量出讓住宅用地和貨幣超發(fā)。如果金融改革——比如不是固定匯率制、而是浮動匯率制，會不會避免這個問題？

陶然：早點推動匯率改革，當然有助于解決這個問題。本世紀初，中國的貿(mào)易順差已經(jīng)開始加大，那時候一些經(jīng)濟學家如余永定就提出，人民幣可以開始實現(xiàn)緩慢升值；但是2005年人民幣才被迫慢慢開始升值，而且速度很慢。按道理，人民幣升值跟中國勞動生產(chǎn)率的提升應(yīng)保持一致，但這時候（本世紀初）如果人民幣升值，地方和中央政府都會反對。

就地方政府而言，前面一個城市的開發(fā)區(qū)剛剛建好、帶來本地房地產(chǎn)市場的繁榮，后面一個城市則剛剛跟銀行借了錢建開發(fā)區(qū)、制造業(yè)產(chǎn)能還沒形成并實現(xiàn)大規(guī)模出口，這時候如果人民幣升值，這個政府的開發(fā)區(qū)投資就打水漂了，當然會反對。

中央政府也不同意人民幣升值——中央政府雖然因出口退稅從制造業(yè)出口獲得的收入不多，但只要能夠把國際市場占領(lǐng)、下游制造業(yè)發(fā)展以后，就可以帶動上游的那些央企壟斷行業(yè)的產(chǎn)品需求，而那些行業(yè)給中央政府交很多的所得稅和增值稅。此外，這個過程中，中央政府可以通過超發(fā)人民幣獲得很多外匯——用人民幣對沖外匯后，外匯就成了政府手上掌握的資產(chǎn)，然后超發(fā)的人民幣作為基礎(chǔ)貨幣投放到銀行體系后，再通過廣義貨幣的方式放出來到樓市和股市。

概言之，中央和地方政府都在努力搶占國際市場，只要能搶到國際市場，就成了中國財富創(chuàng)造的根本來源，各方日子都好過。因此，人民幣的匯率能不升就不升、能緩升就緩升。匯率改革推不動，就是因為我們談到的以上機制在發(fā)揮作用。余永定教授本世紀初就呼吁人民幣應(yīng)該開始升值，這是經(jīng)濟學的邏輯，但政治經(jīng)濟學邏輯正好跟他說的相反。

中國地產(chǎn)泡沫

比日本房地產(chǎn)牽涉的面更廣

經(jīng)濟觀察報：你提到，國際上大部分城市的工礦倉儲用地占比一般只有5%～10%，而中國是20%～25%，深圳更高；那么，國際上城市的住宅用地占比一般是多少，中國又是多少？

陶然：那要看什么級別的城市。工礦倉儲用地，國外很多特大城市基本沒有，或者最多5%；但中國特大城市，像北京，雖然核心區(qū)比例不高，但旁邊的郊區(qū)縣加起來不少；上海也不少，都是30%上下；深圳原來是30%，經(jīng)過這些年更新后也有20%左右。對于特大城市而言，這些比例都太高了。

住宅用地占比，不同級別城市也有所不同，正常應(yīng)該最少為40%～50%。其他國家，住宅、商業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)用地，加起來達到百分之五六十甚至更高是非常正常的。但中國現(xiàn)在城市存量用地里，住宅用地和商業(yè)辦公加起來不到40%，單純居住則是30%以下（那里面還有大量的保障性住房），商品房用地就更少了，總之比例是過低的。

經(jīng)濟觀察報：國際上也都對土地有規(guī)劃和用途管制，同樣都是土地，就因為政府對其用途做不同的規(guī)劃，就出現(xiàn)如此大的價格差別——中國工業(yè)和居住用地的價格差，本世紀初只有兩三倍，后來能達到十幾二十倍甚至幾十倍，怎么看這種狀況呢？

陶然：城市土地用途管制只是中國城市政府控制土地資源乃至整體經(jīng)濟的諸多手段之一。

國外城市也有土地用途管制。日本會在東京郊區(qū)劃大片的潛在的居住片區(qū)和和工業(yè)片區(qū)，住房需求者可以在居住片區(qū)直接買開發(fā)商建好的房子，也可以自己買地去自建房。由于這些土地基本上都是私有土地，地主把地賣給你以后，獲得的土地出售收入比工業(yè)用地業(yè)主高一些（住宅用地平均價格是工業(yè)用地價格的兩到三倍，而且從一個較長時期來看基本保持不變），但賣地后原土地所有者要交資本利得稅或個人所得稅，最后工業(yè)和商住用地原業(yè)主的收益會拉得比較平，以此調(diào)節(jié)不同用途類型土地的價差。之所以兩類用地價格差長期比較穩(wěn)定，是因為住宅用地價格過高的話，政府就可以規(guī)劃更多的土地作為住宅用途。我看到的情況是，日本潛在的住宅用地片區(qū)劃得非常大——你從東京坐地鐵/輕軌出去，大概一個小時左右，就有很便宜的地可以買，你可以自己去蓋房子。

日本1980年代后期和1990年代的房地產(chǎn)泡沫，其實主要是商業(yè)地產(chǎn)泡沫，快速上漲的商業(yè)地產(chǎn)附近的住宅也有所上漲——主要是少數(shù)幾個一線城市，如東京、京都、大阪。但是日本的住宅用地供應(yīng)彈性較大，所以日本城市住宅價格漲得并不是很厲害；而那些具有區(qū)位稀缺性的商業(yè)地產(chǎn)成為炒作目標，漲得比住宅要厲害得多，飆漲幾十、上百倍的都有。需要再次強調(diào)：商業(yè)地產(chǎn)價格飆漲，最主要的是商業(yè)地產(chǎn)具有自然的區(qū)位稀缺性——大家都往這個地方去購物或者辦公，當然那個地段的價格就很高；住宅的話，收入高的人就買靠得近一點、貴一點的，收入低些的人就買遠一點、便宜點的，總能買得起。

所以，日本的地產(chǎn)泡沫從價格上比中國現(xiàn)在要沖得更高，但是覆蓋面較?。恢袊鴦t是整個城市商業(yè)、住宅用地都是政府壟斷限量供應(yīng)，所以大家先去炒住宅，后面開始炒商業(yè)地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)，最后連墓地也去炒，就導(dǎo)致中國地產(chǎn)泡沫的高度可能沒有日本商業(yè)地產(chǎn)泡沫那么高，但覆蓋面要更廣，總體泡沫化程度比日本肯定是有過之而無不及。這當然是一個非常扭曲的土地利用模式，對以外來打工人口為主體的城市中低收入人群非常不友好和不公平。

城市住宅供地改革：

動員低效存量土地供應(yīng)

經(jīng)濟觀察報：或許是鑒于此前征地所引發(fā)的一系列問題，土地制度改革中對征地做了嚴格的規(guī)定，這意味著中央對地方政府新增土地供應(yīng)做了更嚴格的管控；另一方面，如你所言，對于集體建設(shè)用地，城市政府基于土地收益考慮，實際上又不太可能允許其作為住宅用地入市。那么，邏輯的后果是：政府只能通過城市既有低效國有土地或集體建設(shè)用地挖潛、更新，來用于住宅建設(shè)。這是否意味著住宅用地供應(yīng)進一步收窄？

另外，中國處于有史以來最大的城市化的進程中，因此中國當前土地制度最大的使命應(yīng)該是順利解決這么多人進入城市定居和公共服務(wù)的問題，使大多數(shù)人通過或租或買可以負擔一個有尊嚴的居住空間。如何看征地制度修訂和土地制度改革方向的關(guān)系？

陶然：2008年國際金融危機后，中國應(yīng)對危機的最好方法當然是打破“三二一模式中”的“三個壟斷”，但是各種力量博弈的結(jié)果是財政、金融放水。

這跟日本當時的情況非常相似：1980年代日元升值以后，出口受到一定的負面影響，于是很多制造業(yè)企業(yè)到國外去尋找更低成本的地方（基本上是到韓國、中國臺灣以及東南亞），另外一部分制造業(yè)留在國內(nèi)已經(jīng)開始練內(nèi)功升級。這時候如果政府能夠頂住壓力，忍一忍也就過去了。當時的西德就是這樣，馬克在“廣場協(xié)議”后也升值了，但最后西德沒有出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫，制造業(yè)仍然保持了競爭力（當然，這也跟德國的土地供應(yīng)體制和住房體制有很大關(guān)系，這里不再贅述）。但日本的情況是，日元升值后，自民黨內(nèi)部有很多跟建設(shè)和地產(chǎn)相關(guān)的派系就開始游說，導(dǎo)致日本政府頂不住利益集團的壓力，推動貨幣放水，最后導(dǎo)致了泡沫化。

經(jīng)濟觀察報：三塊地：一塊（農(nóng)地征收）門檻提高，一塊（集體建設(shè)用地）政府不想放進住宅市場，只剩下一塊地可用——城市存量低效國有用地更新改造，只會導(dǎo)致住宅用地供給更有限，結(jié)果還會是房價繼續(xù)漲？

陶然：城市增加住宅用地供應(yīng)和征地制度改革，是兩個相關(guān)但不完全一樣的事情。不少城市，在2009年后的多次“放水”過程中，可能投資者還不斷往房地產(chǎn)上去投，但經(jīng)過這幾年調(diào)控，購房者日益謹慎了；加上經(jīng)濟增長變緩，住房的購買力也在下降?，F(xiàn)在三四線城市的泡沫已經(jīng)在破裂過程中，而一線、二線城市的房價泡沫又確實太大。這時候真要打破地方政府的土地供應(yīng)壟斷，可能泡沫馬上就破了。但與此同時，這些人口流入地城市必須逐步增加住宅土地供應(yīng)。這就使得未來如何在泡沫破裂過程中推動改革難度極度加大。

人口流入地城市逐步增加住宅用地供應(yīng)，可以考慮《人地之間》第三章中提出一個機制設(shè)計。舉例來說，假設(shè)一個城市每年要供應(yīng)一定數(shù)量的住宅用地，那么上級政府可以要求其中一半必須來自城市存量土地，另外一半仍然可以通過原來的征地—收儲—出讓方式供應(yīng)。這個機制下所動員的城市存量土地，既可以包括城市低效工業(yè)用地（在大部分地方，城市低效工業(yè)用地是國有土地；在珠三角，很多則是集體產(chǎn)業(yè)園），也可以包括城中村和老舊小區(qū)改造供應(yīng)的住宅用地。但這些土地跟一般征地收儲獲得土地有所不同：一般的征地，一畝地幾萬、十幾萬塊錢，政府就取得了；而城市存量用地再開發(fā)，就必須給業(yè)主足夠的補償。但給存量用地業(yè)主補償?shù)膯栴}在于，原來的低效工業(yè)用地中，一部分變成住宅用地后價格會漲很多，原來業(yè)主所需要的補償自然也會更多，但政府不可能完全按照居住用地的價格來給補償，只能給業(yè)主一個所謂的“區(qū)片綜合價”——比如，某個區(qū)片的低效工業(yè)用地，40%改成居住、60%改成新興產(chǎn)業(yè)用地，政府可以給所有業(yè)主一個區(qū)片綜合價，把40%“工改居”后居住用地價值的一定比例和新興產(chǎn)業(yè)用地的所有價值都補給所有業(yè)主，這實際上就是讓所有原業(yè)主都能夠享受一部分“工改居”后的增值溢價。

這是一個非常微妙也比較巧妙的機制。我在書中的分析表明，如果上級政府對地方政府施加必須通過存量土地供應(yīng)部分住宅用地的要求，那么人口流入地主要城市的城市政府在財政最大化時就會適度增加住宅用地供應(yīng)，同時還不會太影響財政收入。與強行要求地方政府增加住宅用地供應(yīng)的政策相比，這樣的機制設(shè)計實現(xiàn)了地方政府在改革過程中的激勵相容。更準確地說，這個機制設(shè)計本質(zhì)上是讓城市住宅用地供應(yīng)者從政府一方變成多方——通過補償、讓原業(yè)主能夠享受一部分“工改居”后的增值溢價，吸引存量低效用地的業(yè)主向政府供地，間接打破地方政府對住宅用地供應(yīng)的壟斷。而且，這個機制跟中央政府高效利用存量低效用地，集約節(jié)約用地的方向是一致的。

征地制度是另外一個問題。我們這里的征地，主要是指征收村集體的農(nóng)地。我認為城市仍然可以繼續(xù)進行一部分的農(nóng)地征收，尤其在一線城市或者人口流入地城市——但征地除了給農(nóng)民一些現(xiàn)金補償外，還應(yīng)給予一部分物業(yè)補償、特別是以租賃住房物業(yè)做補償。這才是征地制度改革中真正實現(xiàn)“短期生活水平不降低，長期生活有保障”的關(guān)鍵所在。此外，在推動城市存量低效集體建設(shè)用地更新時，給予村集體的補償也應(yīng)以租賃住宅為主。

綜上，城市存量低效工業(yè)用地一部分改住宅，增加城市商品房的供應(yīng)；在集體產(chǎn)業(yè)用地上推動城市更新進行物業(yè)補償；以及農(nóng)地征地過程中，也給村集體和村民一部分租賃住房物業(yè)補償，就可以基本解決人口流入地主要城市租賃住房的供應(yīng)問題，這時候地方政府也就沒必要再大建什么保障性住房了。即便要建保障性住房，也最多是保障剩下的那些連房子也租不起的人。其實，政府保障還可以以現(xiàn)金保障為主，而不是進行實物保障，被保障者只要到市場上去租就好了，而前面提到的機制完全可以有效增加租賃房房源。中國城市現(xiàn)在提供住房保障的方法，主要還是直接去增加政府的保障房供給——上面給了壓力下讓我建多少套，我不得不建，但往往建到很偏僻的地方?jīng)]人去住，或者也有建到好區(qū)位的，變成相關(guān)利益方得到，這些其實都是扭曲體制下有問題的應(yīng)對。

城市更新

經(jīng)濟觀察報：《人地之間》的五六七八章，分別對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地改革、耕地保護和土地指標交易、城市存量低效用地再開發(fā)、城市更新的土地問題解決方案，做了富有啟發(fā)性的探討。其前提是對地方政府“土地財政”收入不產(chǎn)生過大影響，因此這些方案主要是在技術(shù)操作層面將土地增值收益的一部分（比之前高）分享給原土地權(quán)利方，從而促使其更積極的配合政府的土地開發(fā)計劃。但如果不從制度層面根本觸及地方政府的土地財政，地方政府有動力將土地增值收益更多的分享給其他相關(guān)方么？

陶然：這里可以相對簡單化地去區(qū)分兩類城市：一類是人口流出地城市，那個基本上沒有太多可說的，關(guān)鍵是控制債務(wù)和抑制無效建設(shè)，以保運轉(zhuǎn)為主，這是未來的必然趨勢；另一類是人口流入地城市，重點還是這類，適用我前面提到的做法——要適度減少征地規(guī)模，也改革傳統(tǒng)的征地模式，最關(guān)鍵的還是要大力動員城市存量低效用地。

為什么要這樣做？其合理性在于，中國很多城市現(xiàn)在已經(jīng)擴張得非常大了，再去周邊征地開發(fā)成住宅，位置已經(jīng)很偏了。即使一線和少數(shù)二線城市的偏遠地方，大家也不見得敢再去買了。但在城市中心或者區(qū)位比較好的地方，還有大量的國有和集體存量低效用地，如果可以動員起來變?yōu)樽≌玫?，配上原有和新增的公共服?wù)，那么大家還是愿意去買的；同時在其中比較好的區(qū)位再建一些高容積率的租賃公寓，（也）還是有需求的。

采用動員城市優(yōu)良區(qū)位的低效工業(yè)用地、老舊小區(qū)和城中村土地來提供更多住宅用地和商品房、租賃房的更新模式，政府仍然可以獲得可觀的出讓金和稅費，甚至獲得更好的公共配套用地及設(shè)施，被拆遷的業(yè)主也馬上有很強的獲得感。換句話說，從城市存量土地里面動員出土地建住宅，雖然成本比較高，但是房子可以銷售得出去，收益也更高，是有前途的。相反，再在很遠的郊區(qū)征地建住宅出讓，雖然征地很便宜，但房子賣不出去。

中國城市的很多老舊小區(qū)、城中村，在城市核心區(qū)域，都沒有發(fā)揮土地的最高最佳利用價值，通過合適的拆遷機制——也就是《人地之間》第八章所提的“強化兩個競爭、加大一個騰挪”（第一，設(shè)計有效的推動各個潛在更新片區(qū)之間作為土地供應(yīng)方的競爭機制；第二，設(shè)計有效的激發(fā)不同開發(fā)商之間作為潛在土地需求方的競爭機制；第三，為充分發(fā)揮前兩類競爭機制的作用，還要適度加大規(guī)劃的靈活度，合理調(diào)整更新片區(qū)范圍，利用更新片區(qū)附近的農(nóng)地、產(chǎn)業(yè)用地乃至片區(qū)內(nèi)部相對連片且容易拆遷的地段制造出一個有效的“騰挪空間”）的方法，就能以良性、漸進的方式把這些片區(qū)土地的最高最佳利用價值發(fā)揮出來。這是一個帕累托改進，政府得益，被拆遷的人得益，外來的租戶和買房的人最終也會得益。現(xiàn)在中國經(jīng)濟面臨外需不振、內(nèi)部又存在推動改革受到利益集團牽制的強約束，如果中央政府對城市土地改革定出一個合理的方向——即城市政府必須從城市存量土地里供應(yīng)部分住宅用地，就會激勵人口流入地城市的政府往正確的方向走。

糧食安全、耕地紅線與農(nóng)區(qū)土地改革

經(jīng)濟觀察報：中國控制各地用地指標的一個原因是保障糧食安全，因而要保18億畝耕地紅線，在這種情況下，如何平衡用地指標的問題？

陶然：中央的建設(shè)用地計劃指標每年都下達，然后地方還可以通過農(nóng)民集中居住來獲得所謂的“增減掛鉤”的指標，所以各個地方實際用地指標并沒有太缺，問題是區(qū)域之間指標配置不均衡和過度推動集中居住引發(fā)農(nóng)民不滿。如果土地整理新增耕地可以算做建設(shè)用地指標，那么農(nóng)村不僅能新增耕地，而且還能提高存量耕地的質(zhì)量，就會最終有助于農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營，有助于連片規(guī)?；_權(quán)。

此外，還需要推動跨區(qū)交易——比如在北方或者內(nèi)地省份一些不錯的耕地，把質(zhì)量提高、數(shù)量增加，而在沿?；蛘吣戏竭m度減少一點耕地。深圳或者溫州這種地方，保耕地面積的意義確實非常有限。

耕地保護有一定的必要，如果完全不保護，地方政府就很容易亂來。而如果農(nóng)地整理新增耕地可以算為建設(shè)用地指標，那么就會引導(dǎo)地方政府做更為利民的事情。

概括而言，第一，保耕地不光是保數(shù)量，一定要農(nóng)地整理保數(shù)量的同時增質(zhì)量。第二，不見得要在發(fā)達地區(qū)保、或者在發(fā)達地區(qū)保那么多，而是要推動指標的跨區(qū)間交易。

經(jīng)濟觀察報：你這本書出來之后有很多交流，是否有人提到過,覺得你給的這些方案將很多造成現(xiàn)有問題的制度性安排視為約束條件，而顯得工具理性過度、價值理性不足、缺乏超越性？

陶然：如果要推動改革，肯定要考慮政府的利益在哪里，否則根本改不動。我對工具性很強這個評論沒有太強烈的意見，甚至看成是一個表揚，遺憾的是很多研究者提出的政策建議連這個標準也達不到。此外，如果非要做一點辯護的話，那么你要看如果我提出的改革方案被實施后，到底最終對誰有好處？實際上是對絕大部分人，尤其是弱勢群體有好處。比如，在城市更新過程中，如果推動“兩個競爭加一個騰挪”，政府就無需像現(xiàn)在很多地方強拆那么強勢，同時還能把城市的低效利用的存量土地開發(fā)出來，這無論如何是一個好事情。

我們現(xiàn)在的問題是，像珠三角那樣一度放任開發(fā)商去跟業(yè)主一個個談判的模式肯定搞不下去了，其他很多城市的強拆很容易引發(fā)群眾的反感。而《人地之間》提出的機制設(shè)計其實是個中道平衡的方法，“兩個競爭加一個騰挪”的政策組合很好地解決了拆遷難題，當然是一個帕累托改進——有利于土地利用效率的提高，最后也通過增加住房供應(yīng)抑制了房價過度上漲、提供了更多住房，政府還有更多收入去提供更好的公共服務(wù)。

改革需要從中央開始推動

經(jīng)濟觀察報：在談到進城農(nóng)民工的住房問題時，你有個測算：2億流動人口，4000萬個家庭，建設(shè)35億平方米租賃住房，外加配套公共設(shè)施，容積率2，只需占地2336平方公里。如果考慮到這些人分布在眾多城市里，那么每個城市的占地實際上并不多。但似乎我們并沒看到哪個城市有積極性做這件事，為什么？

陶然：如果在村集體物業(yè)補償里面讓他們建租賃公寓——給他們提供點貸款、讓他們自己去建就解決了，甚至政府還可以從租金里收一點所得稅。在主要的一二線城市、人口流入地，這樣做是可以的。當然，應(yīng)該說我這個測算有點偏樂觀。

集體土地建設(shè)租賃住房這個政策推出后，大部分地方政府確實沒有積極性，因為這對地方政府來說沒什么好處——既不能幫政府獲得更高財政收入，政府也不想承擔為農(nóng)民工提供改善性住房的義務(wù)。有些地方還認為，這類出租公寓如果建多了，就可能出現(xiàn)名租實賣、變成小產(chǎn)權(quán)房，肯定會影響政府的土地收益，所以這個政策跟目前的地方政府其實是激勵不相容的。但是在給集體征地補償——無論是征農(nóng)地，還是征集體的非農(nóng)建設(shè)用地——給他補租賃住房，這個模式我覺得地方政府還是愿意去做，當然也需要中央給地方施加一定的壓力和要求。

因此，無論是戶籍改革，還是城鄉(xiāng)土地改革，這些重大改革都需要從中央開始推動，而且方向要對，要跟地方提出要求，就是必須這么干。當上級有壓力的情況下，如果對地方政府的利益損害不過大，即使沒什么好處，地方還是會干的；如果對地方的既有利益損害過大，中央政府說要做，那往往也執(zhí)行不下去。

經(jīng)濟觀察報：國有土地使用權(quán)70年到期后如何續(xù)期？續(xù)期是否需要再支付對價？如果再支付，怎么定價？

陶然：這個我覺得不會成為問題。個人推測，七十年到期后，象征性地交一個手續(xù)費，或者干脆減免，就會自動續(xù)期。因為城市里有房的人太多了，沒有任何一個政府敢得罪城市里面的幾乎所有人。

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