民生面對面:住宅樓內建旅館民宿,該如何監(jiān)管引導?
“住改商”,顧名思義就是將住房改成經(jīng)營性用房。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,部分城市的小區(qū)住宅樓里,開始出現(xiàn)“住改商”的情況——一套復式房內打上隔斷,拆成5至6個小房間,中間保留走廊,一個小型民宿就成型了。南都記者調查發(fā)現(xiàn),此類現(xiàn)象在不少城市存在,不僅容易破壞其他業(yè)主居住環(huán)境的安寧,還存有安全隱患。
(資料圖片)
那么“住改商”出現(xiàn)的根源在哪?為何監(jiān)管難?該如何有序引導?本期“民生面對面”圓桌會議邀請廣州市政協(xié)委員、廣州市全面優(yōu)化營商環(huán)境咨委會委員、廣州仲裁委員會專家委員、仲裁員譚國戩,廣州市律師協(xié)會餐飲、旅游與會展業(yè)務專業(yè)委員會主任、廣東弘厚律師事務所主任律師楊秀宏共同探討解決之道。
譚國戩:部門聯(lián)動高效配合,事前事后依法救濟
首先,譚國戩認為,將經(jīng)營場所設在住宅中,既節(jié)省了租賃經(jīng)營場所的費用,也節(jié)約了經(jīng)營者上下班交通的時間成本。但從“住改商”供給方視角看,體現(xiàn)了背后的法治意識淡漠?!白「纳獭北澈笊婕拜^多法律規(guī)定,如民法典第279條“將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房需要經(jīng)過有利害關系的業(yè)主一致同意”以及《最高人民法院關于審理建筑物區(qū)分所有權糾紛案件適用法律問題若干問題的解釋》第十條、2021年廣州市政府印發(fā)的《關于進一步放寬經(jīng)營場所條件的意見》、《商品房屋租賃管理辦法》規(guī)定“違反規(guī)定改變房屋使用性質的房屋不得對外出租“等,很多群眾沒有意識到上述法律法規(guī)的存在。與之相比下,違法成本卻低廉,我國對于“住改商”的監(jiān)管方面尚不健全,雖然規(guī)定了罰則,實際監(jiān)管卻存在“踢皮球”的現(xiàn)象?!白「纳獭鄙婕俺鞘幸?guī)劃、城管、建設、消防等部門,各部門也很少因違法“住改商”而主動進行處罰。
旅館內為一間間大床房或雙床房,與普通酒店房間一致。
那么,為何監(jiān)管難?譚國戩分析,首先問題出在登記機關職能并不明顯,工商總局權限變更。國家工商行政管理總局曾在2007年11月6日下發(fā)了《國家工商行政管理總局關于住所(經(jīng)營場所)登記有關問題的通知》,其中規(guī)定“住改商”需要提交《住所(經(jīng)營場所)登記表》和住所(經(jīng)營場所)所在地居民委員會或業(yè)主委員會出具的有利害關系的業(yè)主同意將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的證明文件。但2014年7月14日,國家工商總局以138號文件公告廢止了271件規(guī)范性文件,其中便包括上述文件,也就是說工商部門自2014年起不能再依照該文件收取“住改商”證明。
地方性政府的規(guī)范性文件重新授權。以廣州市為例,2021年印發(fā)的《關于進一步放寬商事主體住所經(jīng)營場所條件的意見》(穗府辦規(guī)〔2021〕2號)第三條第五款對“住改商”的要求作出了具體規(guī)定。其中規(guī)定了申請人應當向街道辦事處或者居委會、村委會等單位提交申請,由上述單位開具“住所經(jīng)營場所使用證明”并進行核查,但是居委會村委會等主體并不具備執(zhí)法權卻能具備“住改商”使用證明這種執(zhí)照的發(fā)放權,并且對于審查規(guī)定較為粗放,也并未規(guī)定上述單位與其他監(jiān)管部門的聯(lián)動,如聯(lián)系消防、監(jiān)管部門等職責,容易導致后續(xù)糾紛的出現(xiàn)各部門相互不知曉“住改商”情況的存在,繼而進一步加深踢皮球的現(xiàn)象。
涉及監(jiān)管主體多樣,權限不明,也是造成監(jiān)管難的原因之一?!白「纳獭鄙婕暗闹黧w多樣,從批準登記到監(jiān)管,主要涉及村(居)委會、工商機關、城市規(guī)劃、房地產(chǎn)管理部門、消防監(jiān)管、公安機關等,各個主體之間配合較少,對于“住改商”的存在和實際運作溝通不到位,前后信息不聯(lián)動。一方面是目前立法尚未就“住改商”具體監(jiān)管程序做出明確規(guī)定,導致各部門之間沒有依據(jù)進行信息溝通和職責聯(lián)動;另外一方面也是“住改商”問題的復雜性,同一環(huán)節(jié)可能就涉及多個部門,可能涉及各個部門合作權限分配問題,這些都需要政府部門實際調研給出解決方案。
如何引導有序發(fā)展?譚國戩認為,要實現(xiàn)部門聯(lián)動,高效配合。地方政府層面應當細化有關于“住改商”的實施辦法,規(guī)定好涉及“住改商”各個環(huán)節(jié)的部門聯(lián)動,各司其職,各盡其責。登記環(huán)節(jié),辦理《住改商證明》的單位應當對當事人進行有效的咨詢和引導,同時針對租賃市場出臺配套管理制度,公安機關和房產(chǎn)管理部門應當監(jiān)督“住改商”主體或者使用者及時到派出所進行登記備案。經(jīng)營環(huán)節(jié),應當由登記機關通知相關監(jiān)管部門隨時關注該房屋的經(jīng)營行為,指導經(jīng)營者依法經(jīng)營,如果發(fā)現(xiàn)違法情形的應當嚴格執(zhí)法,必要時可以多部門聯(lián)合執(zhí)法。
其次,加強法治宣傳,守法經(jīng)營。監(jiān)管部門和基層組織如街道辦事處、居委會、村委會等應當對轄區(qū)內“住改商“的重點區(qū)域進行普法活動,重點說明”住改商“的經(jīng)營條件、被侵權后如何維護權益等,通過提升法治意識來多角度多主體共同解決”住改商“擾民問題。
最后,事前事后,依法救濟。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的,除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外,應當經(jīng)有利害關系的業(yè)主一致同意。小區(qū)業(yè)主可以通過業(yè)主委員會訂立社區(qū)管理公約,成立“住改商“監(jiān)管小組或者委員會等形式事前對小區(qū)內可能存在的”住改商“情況進行預防,要求”住改商“的業(yè)主及時披露,采取書面形式說明具體用途,承諾采取的防范措施,同時書面獲取有利害關系的業(yè)主同意。若事后發(fā)現(xiàn)“住改商“已經(jīng)影響到自己權益的,當事人應當積極尋求法律援助。
楊秀宏:要充分發(fā)揮業(yè)主自治作用
楊秀宏認為,如今人民群眾外出旅游,辦事的需求量越來越大。加之交通便利、網(wǎng)絡支付便捷等有利條件,助力背包一族迅猛發(fā)展,原有賓館旅店的規(guī)劃、裝修配置、消費成本已經(jīng)不能滿足人們的需求,這都是造成“住改商”泛濫的原因。
造成監(jiān)管難有諸多方面。社會網(wǎng)絡平臺多,結算方便快捷,個人經(jīng)營民宿不容易被行政部門發(fā)現(xiàn);其次,現(xiàn)代社會重視個人隱私,鄰里之間關系陌生,即使是同一層樓的業(yè)主可能相互之間都不認識;最后,行政機關上門取證難,業(yè)主與旅客自發(fā)地配合默契,對外說成朋友關系,以上都是造成監(jiān)管難的原因。
楊秀宏認為,如何解決此類現(xiàn)象在于要充分發(fā)揮業(yè)主自治作用,我國《民法典》 第二百七十九條將住改商的同意權交給了小區(qū)業(yè)主,那么可以引導小區(qū)業(yè)主、業(yè)主委員會走上良好的自治道路。對住改商民宿的辦理路徑,做出明確的指引,比如指引辦理《營業(yè)執(zhí)照》《特種行業(yè)經(jīng)營許可證》《消防檢查合格意見書》,《衛(wèi)生許可證》,《稅務登記證》等手續(xù)相應的辦理途徑。
另外,宣傳分享小區(qū)自治的成功經(jīng)驗及住改商民宿辦理了規(guī)范手續(xù)的案例。同時宣傳不規(guī)范辦理民宿出現(xiàn)問題、糾紛甚至事故的案例,強調對人員登記、保持出入口通暢、配備消防、衛(wèi)生設施等等法律規(guī)定的必要性與重要性。
最后,可以由政府部門與律師協(xié)會旅游專業(yè)委員會聯(lián)合舉辦法律講座,提供公益性的法律宣傳與咨詢,正確面對住改商現(xiàn)象,及時化解糾紛。對負面影響大、投訴多或者屢教不改者,依法依規(guī)嚴厲處理。
楊秀宏認為,住宅要改成經(jīng)營性的酒店并非不能實現(xiàn),但需要辦理一系列的手續(xù),比如上面列舉的五項證照。如果在住宅小區(qū),還必須同時滿足一個條件,就是左鄰右里、樓上樓下有利害關系的業(yè)主的一致同意,因為《民法典》賦予他們擁有一票否決權。一般情況下,獨立院落、獨門獨戶的住宅比較容易實現(xiàn)住改商。
采寫:南都記者 張思琦
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